ปัญหาทางกฎหมายเกี่ยวกับคำสั่งทางปกครองที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย

บทคัดย่อ

คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ. 47/2546 วินิจฉัยกรณีหน่วยงานของรัฐออกคำสั่งทางปกครองให้เจ้าหน้าที่ผู้กระทำละเมิดต่อหน่วยงานของรัฐชดใช้เงินตามมาตรา 12 แห่งพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. 2539 โดยที่ไม่ปรากฏว่าเจ้าหน้าที่ผู้นั้นได้กระทำละเมิดโดยจงใจหรือประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรง ตามมาตรา 10 ประกอบกับมาตรา 8 แห่งพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ ฯ การออกคำสั่งดังกล่าวจึงเป็นการกระทำที่มีลักษณะผิดพลาดอย่างชัดแจ้งและร้ายแรงในทางกฎหมายจึงถือเสมือนว่าไม่มีการออกคำสั่งทางปกครอง โดยคำพิพากษาของศาลปกครองนครราชสีมา ความเห็นของคณะกรรมการวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง และความเห็นของคณะกรรมการกฤษฎีกา ได้มีการนำหลักการเรื่องคำสั่งทางปกครองที่มีลักษณะผิดพลาดอย่างชัดแจ้งและร้ายแรง (Explicit and Serious Error) ตามคำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดดังกล่าวมาวินิจฉัยโดยเทียบเคียง แต่เนื่องจากพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 ไม่มีบทบัญญัติเกี่ยวกับคำสั่งทางปกครองที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายที่มีลักษณะผิดพลาดอย่างชัดแจ้งและร้ายแรง หรือคำสั่งทางปกครองที่เป็นโมฆะ (Void) ไว้แต่อย่างใด มีเพียงบทบัญญัติที่ให้เพิกถอนคำสั่งทางปกครองที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย (Illegality) เท่านั้น ผู้เขียนจึงทำการศึกษาเพื่อให้ทราบว่าคำสั่งทางปกครองที่มีลักษณะผิดพลาดอย่างชัดแจ้งและร้ายแรงมีเหตุใดบ้าง ที่จะทำให้คำสั่งทางปกครองนั้นผิดพลาดชัดแจ้งและร้ายแรงถึงขนาดถือว่าไม่มีการออกคำสั่งทางปกครองนั้น และคำสั่งทางปกครองที่มีลักษณะผิดพลาดอย่างชัดแจ้งและร้ายแรงนั้นมีผลในทางกฎหมายอย่างไร จากการศึกษาและพิเคราะห์พบว่า เหตุแห่งความผิดพลาดอย่างชัดแจ้งและร้ายแรงของคำสั่งทางปกครองมีทั้งเหตุที่คำสั่งทางปกครองนั้นไม่ชอบด้วยกฎหมายในทางสารบัญญัติ (Substantive) กล่าวคือการออกคำสั่งทางปกครองที่ขัดต่อกฎหมายโดยชัดแจ้ง เนื่องจากเป็นคำสั่งทางปกครองที่ไม่สอดคล้องกับตัวบทกฎหมายที่เกี่ยวข้อง และความบกพร่องในความมีอยู่ของข้อเท็จจริง อีกทั้งยังมีเหตุจากการออกคำสั่งทางปกครองที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายในทางวิธีสบัญญัติ (Procedure) กล่าวคือ บกพร่องในเรื่องความสามารถของผู้มีอำนาจในการออกคำสั่งทางปกครอง ส่วนผลของคำสั่งทางปกครองที่ผิดพลาดอย่างชัดแจ้งและร้ายแรงคือ ไม่ก่อให้เกิดผลใด ๆ ในทางกฎหมายดังที่ผู้ออกคำสั่งทางปกครองต้องการ ฝ่ายปกครองย่อมไม่สามารถดำเนินการบังคับเพื่อให้เป็นไปตามคำสั่งทางปกครองนั้นได้ อีกทั้งคำสั่งทางปกครองที่ผิดพลาดอย่างชัดแจ้งและร้ายแรงไม่มีทางที่จะเกิดผลบังคับผูกพันขึ้นได้ไม่ว่าเวลาจะล่วงเลยไปนานเพียงใดก็ตาม โดยหลักแล้วผู้มีส่วนได้เสียอาจหยิบยกความไม่มีอยู่ของคำสั่งดังกล่าวขึ้นกล่าวอ้างได้เสมอ และหากปรากฏว่าในการดำเนินกระบวนพิจารณาคดีปกครองว่าคำสั่งทางปกครองนั้นผิดพลาดอย่างชัดแจ้งและร้ายแรง แม้คู่กรณีจะไม่ได้กล่าวอ้างไว้ ศาลปกครองก็อาจยกประเด็นเกี่ยวกับความผิดพลาดอย่างชัดแจ้งและร้ายแรงจนถือว่าไม่มีอยู่ขึ้นพิจารณาได้เอง และพิพากษาแสดงความเสียเปล่าของคำสั่งทางปกครองนั้นได้