ธรรมาภิบาลของไทยเป็นจริงได้หรือ

Abstract

ตามหลักฐานที่ปรากฏในตำราหลายเล่มกล่าว ถึง ธรรมาภิบาล หรือ good governence ว่าเพิ่งปรากฏการใช้อย่างเป็นทางการครั้งแรกในปี 1989 โดยธนาคารโลกได้กล่าวถึงธรรมาภิบาล หรือ good governence ว่าเป็น “ การใช้อำนาจหน้าที่ในการบริหารจัดการทรัพยากรทางเศรษฐกิจและสังคมเพื่อพัฒนาประเทศ” “the manner in which power is exercised in the management of a country’s economics and social resources for development” (World bank, 1992: 1) ทั้งนี้ก็โดยการเพิ่มศักย ภาพของรัฐบาลในการบริหารให้มีประสิทธิภาพ มีความยุติธรรม มีความรับผิดชอบ โปร่งใส และตรวจสอบได้      ธนาคารโลกได้นำแนวความคิดนี้   ไปใช้ในรายงานที่วิเคราะห์ความล้มเหลวในการพัฒนาประเทศของรัฐในอัฟริกา   เรื่อง  Sub Sahara Africa: From Crisis to Sustainable(นฤมล ทับจุมพล, 2541)

และในปี ค.ศ. 1996 คณะกรรมการกองทุนการเงินระหว่างประเทศ (IMF) ก็นำหลักธรรมาภิบาล ไปเป็นเงื่อนไขที่จะให้เงินกู้แก่ประเทศที่ต้องการความช่วยเหลือ อย่างไรก็ตาม ทั้งธนาคาร โลก และกองทุนการเงินระหว่างประเทศ พบว่ามูลเหตุสำคัญที่ก่อให้เกิดวิกฤติการณ์การเงินในเอเชียนั้นก็เพราะประเทศในแถบนี้ไร้ซึ่งธรรมาภิบาล จึงได้เสนอแนวทาง ธรรมาภิบาลโลก (global governance) ขึ้น เพื่อพยายามผลักดันให้ประเทศในแถบเอเชียและประเทศอื่นๆรวมทั้งประเทศไทย ให้เดินตามกรอบของธรรมาภิบาล เพราะเชื่อว่าประเทศที่กำลังพัฒนาจะสามารถพัฒนาประเทศให้มีการพัฒนาที่ยั่งยืนด้วยวิธีนี้เท่านั้น  ซึ่งก็คือการนำเอาคำว่า   “ธรรมาภิบาล” กับ “การพัฒนา” โยงเข้าด้วยกัน  โดยการกำหนดกลไกอำนาจของรัฐในการบริหารจัดการทรัพยากรทั้งแง่เศรษฐกิจและสังคมของประเทศเพื่อให้เกิดการพัฒนาขึ้น

ประเทศไทยมีการพูดถึง แนวความคิดเกี่ยวกับธรรมาภิบาล นี้ในช่วงปี  พ.ศ. 2540 ซึ่งเป็นช่วงที่สังคมไทยกำลังอยู่ในกระแสการเรียกร้องให้มีการปฏิรูปทางการเมืองโดยให้คำนึงถึงความเป็นประชาธิปไตยในการบริหารจัดการประเทศที่ประ กอบด้วย  การคุ้มครองสิทธิ  เสรีภาพบุคคล การพิทักษ์สิทธิมนุษยชน ตลอดจนการมีส่วนร่วมของประชาชน และการอนุรักษ์ทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม ทั้งนี้มีสาเหตุจากความไม่มีประ สิทธิภาพในการบริหารประเทศ กลไกการบริ หารราชการหย่อนยาน  มีการทุจริตฉ้อราษฎร์บังหลวงในวงราชการ และประกอบกับมีเหตุการณ์วิกฤติทางเศรษฐกิจในเอเชีย (วิกฤตการณ์ต้มยำกุ้ง)

คำว่า ธรรมาภิบาล มีการใช้คำและคำนิยามที่หลากหลายในภาษาไทย อาทิเช่น “ธรรมรัฐ”  “ธัมมาธิปไตย” “ธรรมภิบาล”  ดังเช่น พลเอกบุญศักดิ์ กำแหงฤทธิวงศ์ (จดหมายเปิดผนึกจากที่ประชุมคณาจารย์รัฐศาสตร์ , 8 สิงหาคม 2540 อ้างใน  นฤมล ทับจุมพล, 2541: 123 ) กล่าวว่า “ธรรมรัฐ หมายถึงการบริหารกิจการของบ้าน เมืองด้วยความเป็นธรรม เคารพสิทธิของผู้คนพลเมืองอย่างเสมอกัน มีระบบตัวแทนประชาชนที่จะตรวจสอบได้ ตัวรัฐบาลเองก็มีความเอื้ออาทรต่อผู้คนสามัญเป็นอาภรณ์ประดับตน ไม่ดูถูกผู้คนด้วยการเอาความเท็จมาให้ และมีอารยะพอที่จะแสดงความรับผิดชอบหากบริหารงานผิดพลาดหรือไร้ประสิทธิภาพ”

ในหนังสือเรื่อง “ธัมมาธิปไตย” ของท่านพุทธทาส ภิกขุ กล่าวไว้ว่า “ ประชาธิปไตยเกี่ยวเนื่องกับธรรมะ ถ้าขาดธรรมะแล้ว... โลกจะเต็มไปด้วยปัญหา ระบอบประชาธิปไตยโดยที่ประชาชนเป็นใหญ่นั้นเกิดขึ้นไม่ได้จริง ... และถ้าประชาชนเป็นใหญ่ มีสิทธิที่จะทำอะไรตามความต้องการ มันก็เลยเป็น“ ประชาธิปไตยแห่งความเห็นแก่ตัว...ไม่มีรัฐธรรนูญฉบับไหนของประเทศไหนที่สามารถป้องกันความเห็นแก่ตัวโดยส่วนตัวของประชาชนแต่ละคนได้...เนื้อแท้ของประชาธิปไตยจึงเป็น”ประโยชนาธิปไตย” คือ ประโยชน์ส่วนใหญ่ ...ประชาธิปไตยที่บริสุทธิ์...จึงต้องขึ้นอยู่กับธรรมะเป็นส่วนใหญ่ เรียกว่า “ธัมมาธิปไตย “ นับเป็นการจุดประกายความคิดในเรื่องของ good government ในเบื้องต้น

ธีรยุทธ บุญมี (2541: 17) ก็ใช้คำว่า “ธรรมรัฐ”     ซึ่งหมายถึง กระบวนการความสัมพันธ์  (Interactive  relation) ระหว่างภาครัฐ ภาคสังคม ภาคเอกชน และประชาชนทั่วไป ในการที่จะทำให้การบริหารราชการแผ่นดินดำเนินไปอย่างมีประสิทธิภาพ มีคุณธรรม โปร่งใส ยุติธรรม และตรวจสอบได้ ...

อานันท์ ปัญยารชุน (อ้างใน นฤมล ทับจุมพล, 2541: 123) อธิบายว่า ธรรมรัฐหรือธรรมาภิบาลให้ความสำคัญกับกระบวนการพัฒนาที่เกี่ยวข้องทั้งภาครัฐและภาคเอกชน โดยเน้นการจัดการอย่างมีประสิทธิภาพ เพื่อให้แน่ใจว่า นโยบายที่กำหนดไว้จะได้ผล คือมีบรรทัดฐานให้แน่ใจว่า รัฐบาลสามารถสร้างผลงานตามที่สัญญาไว้กับประชาชน ดังนั้น จึงหมายรวมไปถึง ผลลัพธ์ของการจัดกิจกรรม ซึ่งบุคคลและสถาบันทั้งในภาครัฐและเอกชนมีผลประโยชน์ร่วมกันได้กระทำลงในหลายทาง มีลักษณะเป็นกระบวนการที่ต่อเนื่อง ซึ่งอาจนำไปสู่การผสมผสานผลประโยชน์ที่หลาก หลาย และขัดแย้งได้โดยสาระ

กล่าวโดยรวมแล้ว  ธรรมาภิบาล  ก็คือ การพัฒนาประเทศที่เกิดจากความร่วมมือกันในการบริหารจัดการทรัพยากรทั้งของ ภาครัฐ  ภาคเอก ชน และ ภาคประชาคม เพื่อให้เกิดความสมดุลระหว่าง การเมือง เศรษฐกิจ และสังคม และส่งผลให้สังคมสามารถอยู่ร่วมกันได้อย่างสันติสุขในสภาวะทางเศรษฐกิจ สังคมและการเมือง และการสื่อสารข้อมูลข่าวสารที่มีการเปลี่ยนแปลงอย่างรวดเร็ว อย่างไรก็ตาม แนวความคิดธรรมภิบาลในประเทศไทยเบื้องต้น ถูกนำมาใช้ในการปฏิรูประบบราชการอย่างเป็นรูปธรรม โดยการออกระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการสร้างระบบบริหารกิจการบ้านเมืองและสังคมที่ดี พ.ศ. 2542 และประกาศในราชกิจจานุเบกษาเมื่อวันที่  10  สิงหาคม  2542 กำหนดให้ทุกหน่วย งานของรัฐ  ดำเนินการบริหารจัดการโดยยึดหลักการ  6  หลัก  ได้แก่ หลักนิติธรรม  หลักคุณธรรม  หลักความโปร่งใส  หลักความมีส่วนร่วม  หลักความรับผิดชอบ  และหลักความคุ้มค่า  มีการประสานเชื่อมโยงองค์ประกอบสำคัญทั้ง 3 ส่วน คือ ภาครัฐ ภาคเอกชน และ ภาคประชาสังคมอย่างสมดุลในการบริหารจัดการทรัพยากรทางเศรษฐกิจและสังคมเพื่อการพัฒนาประเทศ เพื่อให้สังคมสามารถอยู่ร่วมกันอย่างสันติสุข มีการใช้อำนาจอย่างมีเหตุผล เกิดความมั่นคง ยั่งยืน และเสถียรภาพ

ส่วนราชการในภาครัฐได้เริ่มดำเนินการสร้างธรรมภิบาลแล้ว แต่ภาคเอกชน และภาคประชา คมยังไม่มีมีการปรับเปลี่ยนทัศนคติและสร้างการประสานร่วมมือกันอย่างมีประสิทธิภาพ เพื่อร่วมกันเป็นพลังผลักดันให้การเมืองการปกครองไทยเป็นไปตามหลักการประชาธิปไตย ให้เกิดความยุติธรรมขึ้นในสังคมด้วยความโปร่งใส อีกทั้งให้ประชาชนตลอดจนองค์กรต่างๆได้เข้าไปมีส่วนร่วมรับรู้และเสนอความคิดเห็นและตัดสินใจแก้ปัญหาสำคัญๆของประเทศด้วย

การสร้างธรรมาภิบาลจำเป็นต้องสร้างให้เกิดขึ้นในทุกระดับไม่ใช่เฉพาะในภาครัฐเท่า นั้น ภาคเอกชน และภาคประชาคมก็ต้องสร้างธรรมาภิบาลในระดับของตนให้เข้มแข็งเช่นกันในปัจจุบัน ภาคเอกชนส่วนใหญ่ยังมีความรู้ ความเข้าใจในเรื่องธรรมาภิบาลไม่ดีพอ อีกทั้ง ภาคประ ชาคมก็ไม่มีการประสานสิทธิอำนาจให้เข้ากับการปกครองส่วนท้องถิ่น จึงทำให้ไม่มีการกำกับดูแลและตรวจสอบภาคการเมืองและราชการตามหลักธรรมาภิบาล  อย่างไรก็ตาม เมื่อพิจารณาวัฒน ธรรมในสังคมไทยก็พบว่ามีสิ่งที่ไม่สอดคล้องและไม่สนับสนุนหลักการของธรรมาภิบาลหลายอย่าง เช่น ประชาชนส่วนใหญ่ยังคงคิดว่าในการปก ครองระบอบประชาธิปไตยนั้น ตนได้มอบอำนาจทั้งหลายให้รัฐเป็นผู้รับผิดชอบแล้ว อีกทั้ง ประ ชาชนและประชาคมไม่ค่อยได้มีโอกาสเข้าร่วมแสดงความคิดเห็นและตัดสินใจเท่าใดนัก ประชา ชนมักคิดว่าการเมืองเป็นเรื่องของชนชั้นผู้นำเท่านั้น ทำให้ไม่นึกถึงเรื่องความรับผิดชอบของตนเองที่ควรมีต่อส่วนรวม เมื่อมีปัญหาก็มักเรียก ร้องให้รัฐเข้าไปช่วยแก้ปัญหาแทบทุกเรื่อง ในส่วนของรัฐเองก็มีการกำหนดนโยบายและแผน พัฒนาประเทศแบบไม่มีการบูรณาการหลักธรรมาภิบาลเข้ามาใช้เป็นแนวทางปฏิบัติ ทำให้ขาดกลไกในการสนับสนุนและส่งเสริมการมีส่วนร่วมของประชาชน อีกทั้งการปฏิบัติยังคงตั้งอยู่บนพื้นฐานของผลประโยชน์ด้านการเมืองแบบเก่าและเศรษฐกิจทุนนิยมแบบใหม่ ไม่ใช่การสร้างผลประโยชน์ต่อส่วนรวมอย่างแท้จริง ทว่ากลับตกไปอยู่กับนักการเมือง นักธุรกิจ และข้าราชการ ดังจะเห็นว่าประเทศไทยมีปัญหาเรื้อรังอย่างหนึ่งคือ ปัญหาการทุจริตฉ้อราษฎร์บังหลวงซึ่งปรากฎอยู่ในสังคมทุกระดับ  ซึ่งสะท้อนให้เห็นถึงลักษณะทุนนิยมแบบเล่นพรรคเล่นพวก เช่น มีการประมูลซื้อขายตำแหน่งทางราชการ การสมยอมกันในการประกวดราคาก่อสร้าง และจัด ซื้อวัสดุ การเลี่ยงภาษี เป็นต้น นอกจากนี้ ยังมีการจงใจฝ่าฝืนกฎหมายและความถูกต้องชอบธรรมในหมู่เจ้าหน้าที่ของรัฐ และผู้บริหารระดับ สูงอีกด้วย

ในส่วนที่เกี่ยวกับสิทธิ เสรีภาพ และความเสมอภาค แม้กฎหมายจะกำหนดให้บุคคลมีสิทธิ และ เสรีภาพ เสมอภาคกัน แต่ในทางปฏิบัติที่เป็นจริงแล้ว สังคมยังคงติดอยู่กับค่านิยมเดิมๆที่ไม่เอื้อต่อธรรมาภิบาล เช่น ค่านิยมยกย่องและให้สิทธิชายมากกว่าหญิง   ค่านิยมระบบอุปถัมภ์ ค่านิยมยกย่องเงินหรือวัตถุมากกว่าความดีและความถูกต้อง ค่านิยมเข้าเมืองตาหลิ่วก็หลิ่วตาตาม  ค่านิยมอำนาจนิยม เป็นต้น

การสร้างและผลักดันให้เกิดธรรมาภิบาลจำเป็นที่จะต้องมุ่งเน้นการพัฒนาบุคคลให้เกิดความเข้าใจ ความตระหนักสำนึกและเห็นความสำคัญของธรรมาภิบาลไม่ใช่เพียงการใช้ตัวบทกฎหมายหรือบทลงโทษเท่านั้น  วิธีการซึ่งน่าจะช่วยสร้างธรรมาภิบาลได้ คือการปฎิรูปการศึกษาให้มีประสิทธิภาพและมีการบูรณาการคุณธรรม จริยธรรมในทุกหลักสูตร ให้ความสำคัญต่อวัฒนธรรมการมีส่วนร่วม และจากการที่ประเทศไทยเป็นเมืองพุทธศาสนา ก็ควรที่จะนำหลักธรรมทางศาสนาไปเป็นกลไกที่มีค่ายิ่งที่จะนำไปสู่การเปลี่ยนแปลงวิธีการบริหารจัดการ ปฏิบัติตนอย่างมีคุณธรรม  ซื่อสัตย์สุจริตต่อหน้าที่ ไม่แสวงหาผลประโยชน์ส่วนตน และเห็นแก่ประโยชน์ส่วนรวม อีกทั้งช่วยกันดูแลจัดสรรทรัพยากรและจัดสรรผลประโยชน์ด้วยความโปร่งใสอย่างทั่วถึงและเป็นธรรม สามารถปรับตัวได้ทันต่อกระแสการเปลี่ยนแปลงของโลกและสามารถตอบสนองต่อความต้องการของส่วนรวมได้ถูกจุดด้วย

ถึงเวลาแล้ว ที่ทุกภาคส่วนควรจะได้มีความตระหนักในเรื่องสิทธิหน้าที่และความรับผิดชอบต่อสังคม ใส่ใจในปัญหาบ้านเมือง และกระตือรือ ล้นที่จะมีส่วนรับรู้ เสนอความคิดเห็นในการตัด สินใจแก้ปัญหาทั้งทางเศรษฐกิจ สังคมและการเมือง รัฐและเจ้าหน้าที่ของรัฐก็ควรปฏิบัติหน้าที่เป็นตัวอย่างแก่สังคม สร้างความไว้วางใจซึ่งกันและกันกับคนในสังคม  สร้างสรรค์หลักกลไกในการบริหารประเทศและสังคมที่ตรงไป ตรงมา เปิดให้ประชาชนเข้าถึงข้อมูลอย่างสะดวก และมีกระบวนการให้ประชาชนติดตามและตรวจสอบได้อย่างชัดเจน  แล้วทุกคนก็จะเป็นพลังทำให้ประเทศไทยพัฒนาอย่างมีคุณภาพตามหลักธรรมาภิบาลกันเสียที