การเปลี่ยนแปลงในรอบศตวรรษของการบริหารงานบุคคลภาครัฐ

Abstract

     งานวิจัยนี้มีวัตถุประสงค์ที่จะศึกษาถึงปัจจัยของสภาพแวดล้อมทั้งภายในและภายนอกอันได้แก่ เศรษฐกิจ สังคม การเมือง ประชากร องค์ความรู้ภาครัฐที่ส่งผลกระทบทำให้เกิดการเปลี่ยนแปลงต่อระบบราชการ โดยเฉพาะอย่างยิ่งระบบการบริหารงานบุคคลภาครัฐ และพฤติกรรมของข้าราชการ โดยใช้การวิจัยเชิงคุณภาพเป็นหลัก และได้มีการนำการสำรวจและการสัมภาษณ์แบบเจาะลึก เข้ามาสนับสนุนด้วย การวิจัยนี้เริ่มศึกษาตั้งแต่ พ.ศ. 2418 ถึงปี พ.ศ. 2552 โดยแบ่งการศึกษาออกเป็น 5 ยุค คือ ยุคแรกเริ่มของการจ่ายเงินเดือน (พ.ศ. 2418 – 2434) ยุคปฏิรูประบบราชการ 2 (พ.ศ. 2435 – 2474) ยุครัฐข้าราชการ (พ.ศ. 2475 – 2529) ยุคสมองไหล (พ.ศ. 2530 – 2539) และยุคข้าราชการจีเอ็มโอ        (พ.ศ. 2540 – 2552)

      ผลจากการศึกษาเชิงคุณภาพพบว่า ในยุคแรกเริ่มของการจ่ายเงินเดือน (พ.ศ.2418-2434) เป็นยุคที่รูปแบบการบริหารงานบุคคลเน้นที่ความซื่อสัตย์และสายโลหิตเป็นสำคัญ โดยในยุคนี้เริ่มมีการให้เงินเดือนแก่ข้าราชการแทนระบบกินเมืองเนื่องจากต้องการรวมอำนาจให้เป็นปึกแผ่นมากขึ้น ส่วนในยุคถัดมาคือ ยุคปฏิรูประบบราชการ 2 (พ.ศ.2435-2474)  เป็นยุคที่อยู่ในช่วงของลัทธิล่าอาณานิคม ส่งผลต่อการปรับเปลี่ยนโครงสร้างและระบบการบริหารงานบุคคลภาครัฐที่ต้องเป็นไปตามกฎระเบียบและกฎเกณฑ์  และยุคที่สาม ยุครัฐข้าราชการ(พ.ศ.2474-2529)มีการขยายตัวทางโครงสร้างของส่วนราชการและจำนวนของข้าราชการค่อนข้างมาก อีกทั้งมีการรวมกลุ่มของข้าราชการและนักการเมือง ทำให้ข้าราชการมีอำนาจอย่างเห็นได้ชัด ขณะที่ในยุคที่สี่ ยุคสมองไหล(พ.ศ.2529-2540)  ภาคอุตสาหกรรมขยายตัวค่อนข้างมากเนื่องจากการส่งเสริมการลงทุนของรัฐบาลส่งผลให้การบริหารงานบุคคลของภาครัฐยังคงเป็นแบบการรวมศูนย์อำนาจเข้าสู่ส่วนกลาง รวมไปถึงการกำหนดค่าตอบแทนที่เท่าเทียมกันโดยอิงจากระดับตำแหน่ง อีกทั้งยังเป็นช่วงที่ค่าตอบแทนของภาคเอกชนมากกว่าภาครัฐอย่างเห็นได้ชัด ส่วนในยุคสุดท้าย ยุคข้าราชการจีเอ็มโอ (พ.ศ.2540-2552)  เป็นช่วงที่ประเทศไทยได้นำระบบและเครื่องมือทางด้านการบริหารทรัพยากรมนุษย์มาใช้มากกว่ายุคใด ๆ

          ผลการศึกษายังพบอีกว่าในขณะที่สภาพแวดล้อมทั้งภายในและภายนอกประเทศมีการเปลี่ยนแปลงอย่างมากนั้น ระบบราชการไทยไม่สามารถที่จะปรับตัวได้ทันกับการเปลี่ยนแปลง โดยเฉพาะอย่างยิ่งในระบบการบริหารงานบุคคลที่มีการปรับเปลี่ยนน้อย ยังมีลักษณะการบริหารงานแบบตั้งรับและมุ่งเน้นในกฎระเบียบมากกว่าการมุ่งเน้นที่การตอบสนองต่อประชาชน จึงส่งผลทำให้พฤติกรรมของข้าราชการสะท้อนออกมาในเชิงลบมากกว่าเชิงบวก และกระทบต่อภาพลักษณ์ของระบบราชการในภาพรวม ซึ่งผลการศึกษาเชิงคุณภาพนี้สอดคล้องกับผลสำรวจเชิงปริมาณที่การวิจัยนี้ได้ทำการสำรวจความคิดเห็นของนิสิตนักศึกษาทั้งในระดับปริญญาตรี ปริญญาโท ประชาชนทั่วไป และบุคลากรที่ทำงานอยู่ในทั้งภาครัฐและเอกชนที่มองว่าระบบราชการมีเรื่องของการคอรัปชั่น เกียรติภูมิของอาชีพรับราชการลดลง รวมทั้งมองว่าถ้าทำงานในภาครัฐจะทำให้ไม่ได้ใช้ความรู้ที่เรียนมา

      ผลการวิจัยยังชี้ลงไปอีกว่าในกระบวนการหลักของการบริหารงานบุคคลทั้ง 3 กระบวนการคือ กระบวนการสรรหา คัดเลือก กระบวนการพัฒนา และกระบวนการรักษานั้น กระบวนการพัฒนามีการเปลี่ยนแปลงมากที่สุด ในขณะที่อีก 2 กระบวนการ มีการปรับเปลี่ยนน้อยและไม่ทันกับการเปลี่ยนแปลงของสภาพแวดล้อม ซึ่งส่งผลต่อพฤติกรรมของข้าราชการ

     ข้อเสนอแนะที่ได้จากการวิจัยชิ้นนี้คือ รัฐบาลควรที่จะปฏิรูปภาพลักษณ์ (Rebranding) ระบบราชการโดยกำหนดให้เป็นวาระแห่งชาติ และมุ่งให้เกิดการเปลี่ยนแปลงด้านพฤติกรรมของข้าราชการมากกว่าการที่จะระดมนำเอาเฉพาะเครื่องมือต่าง ๆ เข้ามาใช้โดยไม่ได้ทำความเข้าใจกับตัวข้าราชการและมีการบูรณาการอย่างแท้จริง