นโยบายปฏิรูปในบริบทระบบราชการไทย: การนำนโยบายไปปฏิบัติและอุปสรรค

Abstract

     นโยบายปฏิรูป (Reform Policy) ถูกนำมาใช้ในสมัยรัฐบาลจอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์ (พ.ศ. 2502-2506) จนมาถึงปัจจุบัน แบ่งเป็น 3 คลื่น ประกอบด้วย การบริหารการพัฒนา (Development Administration) ถัดมาเป็นการจัดการภาครัฐแนวใหม่ (New Public Management) และธรรมาภิบาล (Good Governance) โดยนโยบายเหล่านี้ถูกนำมาใช้ในการปฏิรูประบบราชการไทย และมีอุปสรรคต่อการนำมาใช้ปฏิรูป การศึกษาครั้งนี้พยายามทำความเข้าใจอุปสรรคของการนำนโยบายปฏิรูปมาใช้กับระบบราชการไทย โดยใช้วิธีวิจัยเอกสาร (Documentary Research) ศึกษาเชิงลึกในนโยบายปฏิรูปการจัดการภาครัฐแนวใหม่ (NPM) ผ่านการวิเคราะห์ 2 ด้าน คือ กระบวนการกำหนดนโยบายปฏิรูป (Policy Formulation) และการนำนโยบายไปปฏิบัติ (Policy Implementation) การศึกษาพบว่า 1) การจัดตั้งโครงสร้างองค์กรเพื่อกำหนดนโยบายการจัดการภาครัฐแนวใหม่ (NPM) ขาดตัวแสดงสำคัญ คือ หน่วยงานปฏิบัติ (Line Agency) โดยเฉพาะเจ้าหน้าที่ผู้แปลงนโยบายไปปฏิบัติทั้งผู้บริหารระดับกลาง (Middle Manager) และเจ้าหน้าที่ระดับปฏิบัติ (Front-line Staff) และภาคประชาชน 2) ด้านการกำหนดนโยบายปฏิรูป เป็นการเลือกกำหนดนโยบายบางด้านที่เพิ่มอำนาจให้กับฝ่ายการเมืองและหน่วยงานกลาง (Central Agency) ในการบริหาร แต่กลับไม่ให้ความสำคัญกับเครื่องมือการถ่ายโอนอำนาจให้กับท้องถิ่น (Devolution) ซึ่งเป็นเครื่องมือหลักของการจัดการภาครัฐแนวใหม่ (NPM) 3) เนื้อหาของนโยบายปฏิรูปที่บรรจุในพระราชกฤษฎีกาว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี พ.ศ. 2546 มีแนวคิดพื้นฐานมุ่งเน้นประสิทธิภาพตามหลักการจัดการภาครัฐแนวใหม่ (NPM) มิได้เป็นไปตามหลักธรรมาภิบาลตามชื่อของกฎหมายที่ถูกเรียกกัน ซึ่งทั้งสองแนวคิดมีความแตกต่างในสาระสำคัญ 4) การนำนโยบายปฏิรูปไปปฏิบัติ จำเป็นต้องพิจารณาทำความเข้าใจถึงเนื้อหาการปฏิรูป (Content of Reform Policy) และลักษณะเฉพาะของระบบราชการไทย (Unique of Thai Bureaucracy) ที่มีลักษณะสายการบังคับบัญชาสูง การรวมศูนย์อำนาจ การมุ่งเน้นความสัมพันธ์ส่วนตัว (Clan-based Cultures) ความสัมพันธ์เชิงอุปถัมภ์ (Patron-Client Relationships) ข้อจำกัดเหล่านี้นำไปสู่การเล่นพรรคเล่นพวก (Nepotism) ทำลายความเป็นมืออาชีพของข้าราชการ (Professionalism) และระบบคุณธรรม (Merit System) ดังนั้น ปัจจัยทั้งค่านิยมของระบบราชการและกระบวนการนโยบายปฏิรูปของไทยเป็นอุปสรรคสำคัญที่ส่งผลกระทบต่อการปฏิรูปภาครัฐของไทย