หลักความได้สัดส่วนกับการกำหนดเอกสิทธิ์ของคู่สัญญาฝ่ายปกครอง ในสัญญาทางปกครอง

บทคัดย่อ

   สัญญาที่ฝ่ายปกครองทำขึ้น อาจเป็นสัญญาทางแพ่ง หรือสัญญาทางปกครองก็ได้ ซึ่งสัญญาทางปกครอง มีองค์ประกอบที่สำคัญประการหนึ่งคือ ต้องเป็นสัญญาที่มีข้อกำหนดให้เอกสิทธิ์แก่คู่สัญญาฝ่ายปกครอง โดยข้อสัญญาที่ให้เอกสิทธิ์แก่คู่สัญญาฝ่ายปกครองดังกล่าวนี้ เป็นสิ่งที่คู่สัญญาฝ่ายปกครองไม่อาจละเลยได้ เพราะเป็นการแสดงออกซึ่งการใช้อำนาจรัฐเพื่อจัดทำบริการสาธารณะให้มีประสิทธิภาพ อีกทั้งข้อกำหนดที่ให้เอกสิทธิ์แก่คู่สัญญาฝ่ายปกครอง ยังเป็นสิ่งบ่งชี้ถึงความเป็นสัญญาทางปกครอง และช่วยทำให้หลักเกณฑ์ของ “สัญญาทางปกครองโดยสภาพ” มีความชัดเจนยิ่งขึ้นด้วย
   แต่อย่างไรก็ดี การกำหนดเอกสิทธิ์ของคู่สัญญาฝ่ายปกครองในสัญญาทางปกครองนั้น ก็มีปัญหาต้องพิจารณาว่ามีหลักเกณฑ์อันเป็นขอบเขตหรือข้อจำกัดในการกำหนดเอกสิทธิ์ของคู่สัญญาฝ่ายปกครองลงในข้อสัญญาหรือไม่ อย่างไร กล่าวอีกนัยหนึ่งก็คือการได้เอกสิทธิ์ในระดับใด จึงจะถือได้ว่าทำให้สัญญานั้นเป็นสัญญาทางปกครอง เพราะถ้าฝ่ายปกครองสามารถกำหนดข้อสัญญาที่ให้เอกสิทธิ์แก่ฝ่ายตนได้อย่างไม่มีขอบเขตข้อจำกัด ก็อาจมีผลเป็นการขยายหลักเกณฑ์ความเป็นสัญญาทางปกครองออกไปอย่างกว้างขวางจนทำให้สัญญาที่ฝ่ายปกครองทำขึ้นกลายเป็นสัญญาทางปกครองแทบทั้งหมด และท้ายที่สุดก็อาจทำให้การวินิจฉัยแบ่งแยกสัญญาทางแพ่ง และสัญญาทางปกครอง เกิดความไม่ชัดเจนขึ้นมาได้
   ดังนั้น วิทยานิพนธ์ฉบับนี้จึงได้ศึกษาค้นคว้าหาหลักเกณฑ์อันเป็นขอบเขตหรือข้อจำกัดการกำหนดเอกสิทธิ์ของคู่สัญญาฝ่ายปกครองในสัญญาทางปกครอง เพื่อให้สัญญาทางปกครองในระบบกฎหมายของไทยมีความชัดเจนแน่นอนยิ่งขึ้น และจากการศึกษาพบว่า การใช้อำนาจรัฐขององค์กรทั้งหลาย ย่อมมีขอบเขตข้อจำกัดและต้องถูกตรวจสอบได้ ฉะนั้น เมื่อการกำหนดเอกสิทธิ์ในสัญญาทางปกครองเป็นรูปหนึ่งของการใช้อำนาจรัฐ ฝ่ายปกครองจึงไม่อาจกำหนดเอกสิทธิ์ไว้ในสัญญาได้ตามอำเภอใจ โดยจะต้องอยู่ในบังคับของหลักความได้สัดส่วน เนื่องจากหลักความได้สัดส่วนเป็นหลักกฎหมายในระดับรัฐธรรมนูญ นอกจากนั้น หลักกฎหมายที่สำคัญเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองก็ได้รับพัฒนาขึ้นมาจากแนวคิดของหลักความได้สัดส่วน และศาลปกครองได้นำหลักความได้สัดส่วนไปใช้วินิจฉัยคดีเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองในทุกขั้นตอน ทั้งกระบวนการที่เกี่ยวข้องกับการทำสัญญา การปฏิบัติตามสัญญา และผลของสัญญา ด้วยเหตุนี้ การนำหลักความได้สัดส่วนมาใช้เป็นข้อจำกัดในการกำหนดเอกสิทธิ์ของคู่สัญญาฝ่ายปกครอง จึงเป็นหลักการทั่วไปที่ผูกพันฝ่ายปกครองให้ต้องปฏิบัติ ทั้งนี้เพื่อให้เกิดผลที่เป็นธรรมต่อประโยชน์สาธารณะและสิทธิของเอกชนคู่สัญญา